四中全会部署依法治国新局 司法改革步入快车道

2014年,作为推进依法治国重中之重的司法改革,无论顶层设计还是地方探索,在北京大学法学院教授张千帆眼中,“切中长期困扰中国司法的顽疾”。

“第一个顽疾,就是司法逻辑与政治逻辑、法律文化间的冲突。”北京大学法学院教授傅郁林,则有些担忧改革推进中的实施细节。

“改革成败,在于细节。”华东政法大学教授、法治中国建设研究中心主任童之伟向《财经国家周刊》记者表示,从“必须在宪法和法律的范围内活动”到“依法治国”、“依法执政”,其间转变,“格外多艰”。

“理国要道,在于公平正直”。改革开放至今,“司法改革”作为中国司法话语的核心主题,从未改变。既为重中之重,更是难上加难。

十八届四中全会部署依法治国新局,司法改革有望步入快车道。

“四五改革纲要”

自1999年最高人民法院发布第一部五年改革纲要,五年一期的司法改革讨论渐显共识。

最新一轮司法改革的热议,重燃于2014年7月9日最高人民法院“四五改革纲要”(《人民法院第四个五年改革纲要(2014 2018)》)的公布。

司法改革缘何从法院切入,童之伟解释,所谓“公检法”,长期以来法院地位相对缺失,从而影响真正独立行使审判权和保证裁判的最终效力。

最高法院司法改革办公室主任贺小荣则认为“四五改革纲要”是“历次司法改革中力度最大的一次”:“前三轮改革主要是工作机制的改革,体制问题基本没有触及。”

对此,基层法院感知最深。

吉林省九台市人民法院新闻发言人向《财经国家周刊》记者坦言:以最高人民法院的改革纲要为期,前15年司法改革,均为体制内法院“修补式的机制性改革”,即“以审判方式、审判管理、证据制度为主要改革内容”,因而未曾涉及过体制性改革。

具体而言,从“一五改革纲要”到“三五改革纲要”时期,一系列证据制度改革外,民事、刑事审判的改革重点,是由以法官纠问式的职权主义审判方式向以抗辩为主以纠问式为辅的混合主义审判方式过渡。审判管理的改革举措,则在强化信息化管理外,在多数法院成立审判管理办公室。

前15年的改革对提高审判质效起到了一定的作用,也为新一轮司法体制改革奠定基础,但对制约司法及法律权威的大框架和体制并未过多涉及,因此,“成效十分有限”。

张千帆向《财经国家周刊》记者总结了目前中国司法所面临的“四大顽疾”。

其一,专业素质和待遇偏低;其二,司法资源匮乏,人财物倚赖地方,造成“司法地方保护主义”;其三,外部与内部权力干预,抑制法官的独立办案与责任担当;其四,审判不够透明公开,判决书往往沦为千篇一律的“八股文”,“说理”严重欠缺,埋下了当事人不服判决的隐患,更为司法腐败提供了温床。

广州一名基层法官则坦言,基层法院普遍“案多人少”,除了庭审,庭前准备、送达等庭外工作也异常琐碎,“如果当事人不懂法律知识,解释起来更加费力。”吉林省一家县级法院向《财经国家周刊》提供的数据显示,15个民庭法官每年承担民事案件达3000多起,部分法官每年结案近300件。

据统计,全国一二线城市法院法官的年人均结案量普遍高于100件。以2011年为例,北京市法官人均结案157件,浙江省148件,深圳市348件,而基层法院的平均数更大:上海闵行区280件,深圳宝安区甚至高达409件。

此外,司法改革的方向也曾一波三折。

“1999 2007年,时任最高人民法院院长肖扬开启了以司法职业化为导向的改革之路。”张千帆认为,2008 2013年,周永康主持中央政法委期间,司法改革方向又发生了改变,“政法委权力显著加强,司法职业化方向继而被‘三个至上’、‘司法大众化’、‘大调解’等思路替代。”

试点推进

按中央部署,完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,这4项改革,在深化司法体制改革中居于基础性地位,牵一发而动全身。

最高法的司法改革,自然也按这一方向部署展开。

《财经国家周刊》记者对比梳理最高法四次改革纲要发现:除首倡主审法官责任制,虽历次改革纲要均涉及“人事管理制度”,但唯有“四五改革纲要”提出了明晰的目标意见。其重点是建立法官“员额制”及实现“省级以下法院人财物统管”。

相比此前的司法改革举措,张千帆评价道,新一轮改革目标为司法改革“成为真正意义上的司法改革初步奠定了基础”。

童之伟分析,人财物省级统管对于去地方化意义重大,因为省级以下法院体系庞大,从业人员占比多,“其目标,就是实现最高法院的人财物管理,直接上提中央,实现法院系统的统一和独立”。

最高法院的数据显示,基层法院每年分担了全国近九成诉讼量,也是司法腐败和诉讼矛盾的重灾区。当新一轮司法改革在方案制定和目标诉求上取得共识后,落实问题即成关键。

“四五改革纲要”公布前,6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过两部重要文件:《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》及《上海市司法改革试点工作方案》,从顶层到地方作出统筹设计。

上海之外,广东、吉林、湖北、海南、青海五省,成为新一轮司法改革试点区域。贺小荣说,分别从东、中、西部选择试点省份,是因为“它们在本区域都有一定的代表性”,可以“为类似的省份提供参考”。

《财经国家周刊》记者获悉,截至目前,以上海市第二中级人民法院为主,上海市已确定8家法院、检察院为先行试点。在法官员额制、主审法官责任制等改革重点上,开始探索具体的操作方式。

而人财物省级统管,也在海南有望突破。海南省高级人民法院院长董治良表示,海南的示范效应在于其“实行省管县市特殊体制,省一、二中院(检察院一、二分院)与四大直辖市的司法体制竞合”。

综合公开信息及《财经国家周刊》记者调研情况,其他四省相关改革正处于方案修改或待批阶段。

广东省委全面深化改革领导小组已审议并原则通过《广东省承接中央赋予的司法体制改革试点任务总体实施方案》,吉林省委全面深化改革领导小组已审议并原则通过《吉林省司法体制改革试点方案》,湖北省司法体制和社会治理改革专项领导小组已审议并原则通过《湖北省司法体制改革试点工作方案》,青海则以西宁为试点,通过了《全市法院深化司法改革工作机制实施方案》。

吉林省于2014年4月4日启动新一轮司法改革试点工作,相关基层法院在当月便完成了法官队伍、案件审理管辖、法官的员额职数与司法辅助人员配比、经济社会发展、司改可预见性困难等调研工作。

旋即,吉林省九台市人民法院于5月完成了该院《司法体制改革总体方案》、《人员分类管理改革方案》、《审判权运行机制改革方案》、《审判权配置方案》等的初步设计并上报省高院。

九台市人民法院相关负责人告诉《财经国家周刊》记者,和该院一起积极研究上报相关改革方案的基层法院不只一家,但“上报之后,至今仍无消息”。

吉林省高院新闻发言人对此回应说,因程序特别“复杂”,提交的改革方案要从省里到中央“层层审核”。

“毕竟中国社情特殊、复杂,改革不能毕其功于一役。”武汉大学法学院教授秦前红分析认为,过去的相关改革是从基层试验开始,基层试错、总结经验、普遍推广,如今则是“顶层设计、个别试验”,改革模式体现出阶段性递进。

但秦前红同时提醒到,基层仍然要发挥能动性,以推动顶层设计的完善。其中最大的问题之一,是如何在落实四中全会方向和推进司法改革中,跨越各种现实困境和利益纠葛。

信息公开难题

傅郁林认为,新一轮司法改革一定要让公众广泛参与,避免司法改革“神秘化”。但同时,又要避免“司法逻辑与政治逻辑、法律文化”之间的“冲突”。

司法逻辑要求“审理者裁判、裁判者负责”,但政治逻辑强调“一把手负责”。而所谓“直接原则、自由心证、审判独立”等,都是司法规律的体现。因为审判程序的本质是法官与双方当事人在已有信息基础上构成相对封闭的系统,进行“对抗与判定”。

“外部信息的无序介入可能会因为信息不对称而导致三角关系的失衡,最终侵害审判公正。”傅郁林说。

清华大学法学院教授何海波认为,以审判公开为例,就不应止步于概括性规定“审判公开”,还可具体列出文书公开、审理过程公开,将公开延伸到从起诉到执行的所有阶段以及不予受理裁定书等所有文书。

此外,何海波也认为目前法院信息公开已是可圈可点,微博直播、文书公开、新闻发言人制度等,但裁判文书网不便检索、不可复制转载等细节问题也有待改进。

10月11日,最高人民法院举办新闻发布会例会5周年主题活动,首次将全国2995家法院的3281名新闻发言人联系方式对社会公开。

中国人民大学法学院教授陈卫东对此颇为赞赏,“及时传达社会信息、回应民众关切,增强了公信力、认同感”。

但落实情况不容乐观。《人民日报》的随机调查发现,在30个电话中,9个无人接听,9个遭到拒绝。最高人民法院不得不回应道:“发言人绝大多数都是半路出家”。

“一定要打破司法改革的神秘化,欢迎和重视各方的探索和评论。”傅郁林表示,司法改革是涉及多方利益并且需要多方支持的巨大工程,需要利益相关者和社会公众的观察、评论和参与,“讨论不仅有助于增加改革的共识和凝聚力,也可以及时发现问题并进行调整”。

“走下去,就是正轨”

据《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,在司法人员的分类管理上,须对法官、检察官改革实行有别于普通公务员的管理制度。司法人员分为三类,以员额制确立法官及检察官、司法辅助人员和司法行政人员三类人员比例。

《财经国家周刊》记者了解到,目前只有上海开始推进实施员额制。通过对33%的法官、检察官,52%的法官助理、检察官助理等司法辅助人员,15%的行政管理人员划分,实现“85%的司法人力资源直接投入办案工作”。

张千帆认为,世界范围看,“法院并不需要多么复杂的管理”,也不存在“行政管理人员”这一类别。所以“即便司法人员的分流和精简得以顺利进行,‘上海方案’仍然留了一个‘行政管理人员’的尾巴”。

诸如此类争议,贺小荣回应道:“法官的员额比例设置,主要参照因素为当地的人口数量、经济发展情况及案件数量,另外还包括经费装备、司法辅助人员的配置、交通环境条件等方面。”

这正与基层呼声不谋而合。某基层法院法官向记者“计算”道:“如果上海提出的33%套到我院,工作就很难完成。首先,上海法官司法能力强,素质高,多为硕士博士。而我院68名法官中,只有3名一线办案法官是全日制法律专业本科生”。

员额制设计之外,围绕省级以下法院人财物的统管也多有争论。

陈卫东分析,“此前法院、检察院因帮助当地党委‘办很多事’,其实不缺钱。”断了旧财路,由省一级院统筹后,“要钱可能就难了”。由此生出的关键问题便是:“统管与预算法如何衔接”,“是由各地先缴至省还是直接从省财政划拨”。

目前世界各国的做法包括检单独编制、议会编制、政府编制后议会审查三种做法,中国目前采用的是第三种方法。秦前红认为,实际操作中,要避免政府闭门造车、人大不做实质审查,关键在于“预算编制民主化,让法院检察院发声”,同时“加强人大否决权”。

清华大学法学院教授王亚新则相对乐观。他曾撰文指出,从1990年代诉讼费交省级统筹、法院基础设施所涉国债资金交省级管理,再到2007年《诉讼费用交纳方法》确定经费由中央转移支付后,“高院财权其实已今非昔比”。

“财”之外,便是“人”。争议焦点是法官、检察官“遴选委员会”。中央总体方案及上海地方方案均强调,“为了保证专业能力,在省一级设立法官、检察官遴选委员会,从专业角度提出法官、检察官人选”。

如此,遴选委员会如何设置的问题,便凸显出来。

“按照宪法原则,遴选委员会设置于人大较为合理。”童之伟认为,如果撇开人大,将遴选委员会直接设置于政法委,等于“换汤不换药”。

贺小荣解释,设计方案时设想,遴选委员会里“既有经验丰富的法官代表,又有法学专家和律师等社会人士代表”。对此何海波认为,如果遴选委员会的独立性和公正性可通过具体的制度设计加以保证,那么“它不管设置在哪里,都没太大关系”。

陈卫东向《财经国家周刊》记者介绍,除了试点六省外,目前山西省正在探索另一走得更远的方案,即遴选委员会“不依附于任何部门”。

“要杜绝上级法官空降。”傅郁林补充道,未来遴选委员会需承担起初任法官的遴选及法官晋升的遴选,而各项方案里多次提及的“法官的专业性”,必须成为“核心的考核标准”。

当然,如此一来,势必会造成“淘汰”。陈卫东对《财经国家周刊》记者表示,“改革肯定有阵痛”,遴选机制“短时间内可能出现一些优秀法官离职、转行,多年不办案的领导上一线当法官和检察官的情况”,但“都没关系”,“只要方向是对的”。

“走下去,就是正轨。”陈卫东说。

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